לפני 30 שנים, הימים שלהי ממשלת יצחק שמיר, שלח אותי הפובליציסט והמשורר אריה סתיו, עורך הביטאון הימני-אינטלקטואלי 'נתיב', להכין כתבה על ערביי ישראל. לצורך הכתבה נסעתי לראש מדור כלשהו במשרד הפנים בבאר שבע, שפרש בפני על שולחנו צרור מפות ותצלומי אוויר מדהימים: מקבצים מקבצים של פחונים בדואים פזורים בכל מרחבי מרכז הנגב, מעידים איך הבדואים משתלטים על מרכז הנגב. האזהרה שלו היתה ברורה: אם לא נעשה כלום, מרכז הנגב אבוד.
בשבוע שעבר יצא לי בעצמי לצלם תצלומי אוויר כאלו, בטיסה של תנועת 'רגבים' מעל הפזורה הבדואית בנגב. מראה העיניים לא מטעה: אחרי 30 שנה, המקבצים הבדואים רק גדלו והתרחבו. ב-30 השנים האחרונות כיהנו בישראל כראשי ממשלה לפי הסדר: יצחק רבין, שמעון פרס, בנימין נתניהו, אהוד ברק, אריק שרון, אהוד אולמרט, ושוב נתניהו, ו'הפזורה הבדואית' רק התפזרה על יותר שטח.
לפני שבועיים, ב-3 בנובמבר, על סף אישור תקציב המדינה, אישרה הממשלה הקמתם של עיר בדואית חדשה שמיקומה טרם נקבע, ושלושה יישובים בדואים כפריים, שמטרתם היא כינוס הפזורה הבדואית ליישובי קבע: חאשם זאנה מול מושב נבטים, עבדה ליד עבדת, ורחמה ליד ירוחם.
מראה העיניים מחלון המטוס לא מטעה: אחרי 30 שנה, המקבצים הבדואים רק גדלו והתרחבו
ייאמר לשבחם של ראש הממשלה הקודם בנימין נתניהו, ושרת הפנים הנוכחית איילת שקד, שלפני שקידמו את החלטת הממשלה הם התייעצו עם תנועת 'רגבים'. הנוסח המוסכם גובש בעקבות עבודת מטה של תנועת 'רגבים' מול לשכת השרה שקד במהלך החודשים האחרונים. "הסברנו להם מה צריך לעשות", אומר מאיר דויטש. "הסברנו שצריך לסמן את כל הפזורה שאמורה להיכנס ליישוב. לסמן את גודל היישוב החדש. לקבל הסכמת תושבי הפזורה מסביב, כש-70 אחוז מהם צריכים לחתום על נכונות להתכנס ליישוב. זו ההחלטה שהתקבלה. במהלך הזה רוב הבדואים יעברו מרצון. מיעוט שיסרבו - יצטרכו לפנות אותם בכוח".
יותר מכך: למרות לחצים כבדים מצד רע"מ, השותפה בקואליציה, לשנות את נוסח החלטת הממשלה, נוסח הצעת ההחלטה שהתקבלה הינו זהה כמעט לחלוטין להצעה שקידמה הממשלה הקודמת בראשות נתניהו. מנכ"ל תנועת רגבים מאיר דויטש הגדיר את ההחלטה כ'סיכוי לצד סיכון'. "מצד אחד מדובר בהזדמנות לשינוי פני הנגב, החזרת קרקעות לידי מדינת ישראל, והתחלת כינוס הפזורה הבדואית מהשטחים הפתוחים בנגב אל תוך הישובים החוקיים, במקום הרחבה פיקטיבית של היישובים הקיימים עוד ועוד כפי שהיה נהוג בעשור האחרון. החלטת הממשלה החדשה קובעת תנאים לפינוי הפזורה ליישובי הקבע בתקופה קצובה בזמן, ובמידה ותנאים אלו לא יתממשו – הקמת הישובים תבוטל".
יחד עם זאת, דויטש לא מסתיר את ספקנותו: "גם תכנית זו בנויה ממקלות וגזרים. הממשלה חייבת להוכיח כי בכוונתה ליישם את המהלך עד סופו, לרבות פינוי הפזורה והחזרת הקרקעות לידי המדינה, ולא להמשיך במדיניות הפסולה של הרחבת השטחים הניתנים למגזר הבדואי".
אבן שנזרקה לבאר
סוגיית הבדואים בנגב מלווה את מדינת ישראל מיום הקמתה, וביתר שאת מזה מספר עשורים.
הבעיה העיקרית, שהותירה עוד ממשלת גולדה מאיר ז"ל מלפני יובל שנים, היא נושא 'תביעות הבעלות' של הבדואים על מאות אלפי דונמים בנגב. רישום תביעות הבעלות נמשך עשור שלם, מ-1969 – ממשלת גולדה מאיר – ועד 1979, ממשלת בגין הראשונה. ישנן למעלה מ-3,000 תביעות שונות של בדואים, הטוענים לבעלות על כ-780 אלף דונם. רק כ-5% מהמגזר הבדואי מוגדרים כ'תובעי בעלות'. למעשה, כל תביעות הבעלות שהתבררו בבתי המשפט משנות ה-70 ועד היום, בין אם ביוזמת הבדואים ובין אם במסגרת תביעות נגדיות שהגישה מדינת ישראל בעשור האחרון, נדחו, והקרקע נרשמה על שם המדינה.
במהלך עשרות השנים האחרונות נמנעו ממשלות ישראל מהתמודדות ישירה ושיטתית עם סוגיית הבעלות, וממילא עיכבו עוד ועוד את מתן הפתרונות לתושבי הפזורה וקידום הסדרת ההתיישבות. ההנחה כי פתרון כלל תביעות הבעלות הוא תנאי מקדים להסדרת ההתיישבות, שיתקה כל אפשרות להשגת התקדמות ממשית בסוגיית הסדרת ההתיישבות.
"אבן שנזקרה לבאר לפני יובל שנים, ועד היום אף אחד לא יודע איך להוציא אותה", אומר דויטש. למרות שתביעות הבעלות שהתבררו בבתי המשפט משנות ה-70 ועד היום, נדחו, נקטה מדינת ישראל לאורך השנים בקו נדיב, מתוך רצון להביא לפתרון הסוגיה, והציעה לתובעי הבעלות פשרות מרחיקות לכת הכוללות פיצוי כספי גבוה וקבלת קרקעות חלופיות, גם מבלי שטועני הבעלות יוכיחו את זכאותם.
בתצפית על העיירה לקייה, אפשר לראות בירור את 'קרחות' הבניה בתוך השטח הבנוי. אלו שטחים ריקים שלגבי על אחד מהם יש 'תביעת בעלות' של איזשהו בדואי. "במפה יש תב"ע שמאפשרת בנייה ל-35 אלף תושבים", מסביר מאיר דויטש. "בפועל בשטח יש 12 אלף תושבים. כי על רוב השטח יש תביעת בעלות. למרות שהמדינה מעוניינת לבנות שם, הרי בשטח שיש עליו תביעת בעלות אף אחד לא יעז לבנות, כי מי שיעז לבנות שם פשוט יחטוף כדור בראש מהבדואי תובע הבעלות. לכן מגרשים בני כמעט 20 שנה, מאז 2003, עומדים ריקים. הדרך היחידה לבנות שם היא לקבל אישור מתובעי הבעלות. מה שקובע בשטח זה לא החוק הישראלי, לא המשטרה – אלא כוח הזרוע של תובעי הבעלות".
למרות שתביעות הבעלות שהתבררו בבתי המשפט נדחו, נקטה מדינת ישראל לאורך השנים בקו נדיב שכלל פיצוי כספי גבוה וקבלת קרקעות חלופיות, גם מבלי שטועני הבעלות יוכיחו את זכאותם
בהמשך הסיור, בפאתי לקייה, היה קשה להתעלם מעשרות המגרשים שמוכנים לבניה, כולל תשתיות, פילרים, כבישים ועוד. אבל אלו שטחים שיש עליהם 'תובעי בעלות', ולכן אף אחד לא יעז לבנות שם, כדי לא לסיים עם כדור בראש. "המדינה נתנה פתרון לא רלוונטי ולא ישים", אומר דויטש. "הנחת העבודה המוסכמת לפיה יש לקדם פתרונות התיישבות חוקיים עבור תושבי הפזורה, והעתקתם ליישובים החוקיים, כמעט ולא באה לידי מימוש מעשי, בעיקר בשל החשש של מדינת ישראל להגיע לעימות עם האוכלוסייה הבדואית מבית, ומול הקהילה הבינלאומית מחוץ".
נדיבות לב מופרזת של המדינה
מי אחראי מטעם הממשלה לטיפול בנושא הבדואי? הרבה מאד גופים. הרשות להסדרת ההתיישבות הבדואית בנגב בראשה עומד יאיר מעיין, רשויות מקומיות, גופי פיקוח ואכיפה, פרקליטות המדינה, משטרת ישראל, רשות מקרקעי ישראל ועוד. אלא שהסמכות על הפעלת גופים שונים עברה במהלך השנים מיד ליד וממשרד ממשלתי אחד לחברו. צורת התנהלות זו השפיעה אף היא על חוסר היכולת לגבש וליישם מדיניות שיטתית.
ההתיישבות הבדואית בדרום מתחלקת בין שלושה סוגי יישובים. הראשון הוא 7 העיירות, יישובים שהוקמו על ידי המדינה החל משנות ה-70 ועד שנות ה-90, הכוללים את העיר רהט ושש מועצות מקומיות: שגב שלום, תל שבע, כסיפה, לקייה, חורה וערערה. יישובים אלו הינם בעלי מאפיינים עירוניים למחצה, ובהם מתגוררת רוב האוכלוסייה הבדואית בדרום.
בשנת 2003 החליטה ממשלת שרון 'להלבין' 11 יישובים בדואים בלתי חוקיים ולאגד אותם תחת מועצה אזורית חדשה – מועצת אבו בסמה – במטרה לכנס לתוכם את כלל תושבי הפזורה. יישובים אלו קיבלו, למפרע, 'סמל יישוב' חוקי הכולל הכרה על ידי משרדי הממשלה השונים, תכנון תכניות מתאר, הקמת מוסדות ציבור ועוד. לימים פוצלה אבו בסמה לשתי מועצות אזוריות נפרדות.
וישנה הפזורה הבלתי חוקית, הכוללת כ-2,000 מקבצים, בגדלים שונים, של בניה בלתי חוקית. על פי ההערכות, בכל שנה מוקמים כ-2,000-3,000 מבנים בלתי חוקיים נוספים. במקבצים אלו אין תשתיות ציבוריות והתושבים מקבלים שירותים חלקיים באמצעות המועצות האזוריות.
כבר בשנת 1986 החליטה ממשלת ישראל על הקמת ועדה בין-משרדית לבדיקת כל נושא הבנייה הבלתי חוקית במגזר הערבי. בראש הוועדה הועמד המשנה למנכ"ל משרד הפנים דאז, יעקב מרקוביץ'. ממצאי הדו"ח, שהוגש לממשלה בכ"ו באב תשמ"ו, 31 באוגוסט 1986, חשפו כבר אז שבמגזר הערבי קיימת תופעה רחבת-ממדים של בנייה פרועה, המתפרסת על פני שטחים נרחבים ופוגעת בעקרונות התכנון הפיזי; ובעוד שצווי ההריסה שמוציאים בתי-המשפט לבקשת הרשויות, כמעט שאינם מבוצעים. "התוצאות", קובע הדו"ח, "הן כמעט בלתי-הפיכות, שהרי אלפי צווי ההריסה שלא בוצעו עד כה מעידים על כישלונן של הרשויות לעמוד מול ההפרות הסיטוניות של החוק, והוועדה אינה סוברת כי ניתן לבצע, כיום, אלפי צווי הריסה שלא בוצעו עד כה".
נשמע לכם אקטואלי? זה דו"ח רשמי מלפני 35 שנה!
המדהים הוא שכיום, אין אף גורם רשמי במדינת ישראל שמחזיק בנתונים מדוייקים ומלאים על היקף האוכלוסיה הבדואית בנגב. הכל השערות. כלל המגזר הבדואי בנגב, מונה במשוער כרבע מיליון נפשות. כ-77% מהם מתגוררים ב-7 העיירות וב-11 יישובים במועצות אל קסום ונווה מדבר. בפזורה הכוללת אלפי מקבצים בלתי חוקיים חיים על פי הערכות שונות מעל 55,000 נפשות, שעבורם נדרש פתרון התיישבות חוקי.
מדינת ישראל הצהירה לאורך השנים, כי בהתאם לחוק העות'מאני והמנדטורי, ועל פי כל רישומיה, היא הבעלים של קרקעות אלו, כל עוד לא הוכחה בעלות פרטית בהן. זאת בהתבסס על תצלומי אוויר ישנים, סקרי קרקע ותעודות רשמיות מהתקופה העות'מאנית והמנדטורית. למרות זאת, ולפנים משורת הדין, נקטה המדינה לאורך השנים נדיבות לב מופרזת במטרה להגיע לפתרון מוסכם, והציעה לתובעי הבעלות פשרות מרחיקות לכת הכוללות פיצוי כספי גבוה וקבלת קרקעות חלופיות, אפילו מבלי שטועני הבעלות יוכיחו את זכאותם.
מי שיעז לבנות בשטח של 'תביעת בעלות' פשוט יחטוף כדור בראש מהבדואי תובע הבעלות. לכן מגרשים בני כמעט 20 שנה, מאז 2003, עומדים ריקים
בשנת 2005, ימי ממשלת שרון, גיבשה מועצת רשות מקרקעי ישראל את החלטה 1028, שהציעה מתווה פשרה עם הבדואים הן בסוגיית תביעות הבעלות והן בסוגיית הסדרת ההתיישבות. החלטה 1028 היוותה הצעה מרחיקת לכת, מאחר והיא קבעה כי המדינה תיתן לתובעי הבעלות פיצוי כספי נדיב לכל דונם קרקע, וכן מרכיב פיצוי חלקי של קרקע חלופית, בהתאם לתחשיב גודל הקרקע הנתבעת.
למעשה, עד היום, החלטה זו עומדת בעינה, שכן במשך העשור האחרון, רשות מקרקעי ישראל מאריכה בפועל את ההחלטה בכל פעם שפג פרק הזמן שהוגדר לפשרה זו.
בינואר 2009 פרסמה הוועדה בראשות השופט (בדימוס) אליעזר גולדברג את המלצותיה בנוגע להסדרת ההתיישבות הבדואית בנגב, הן בסוגיית הקרקעות והן בסוגיית היישובים הבלתי חוקיים, וקבעה כי בראש ובראשונה יש לסיים בהקדם את בירור תביעות הבעלות. ממשלת ישראל קיבלה את מסקנותיו העקרוניות של דו"ח גולדברג, ומינתה את ראש אגף התכנון במשרד רה"מ, אהוד פראוור, לעמוד בראש צוות יישום על מנת שיגבש את הצעת החוק להסדרת ההתיישבות הבדואית בנגב. הצוות ערך שינויים מהותיים בהמלצות דו"ח גולדברג שכללו השלכות מרחיקות לכת.
החלטת ההקפאה לא עודדה הליכי פשרה, אלא דווקא מוססה אותם – והבעיה נותרה בעינה
בספטמבר 2011 אימצה ממשלת נתניהו את המלצות צוות היישום. הממשלה קבעה בין היתר, כי הסדר הפיצויים יחול רק על מי שהגיש תזכיר תביעה לבעלות על הקרקע עד לסוף שנת 1979, ואשר תביעתו לא נדחתה על ידי פקיד הסדר או בית משפט.
"בנגב ייבחן העם בישראל" וממשלת בנט
בדצמבר 2011 ביקש צוות היישום ממשרד המשפטים, להקפיא לחצי שנה את הליך התביעות הנוגדות, מתוך הנחה כי הקפאה זו תיצור יחסי אמון בין המדינה לבדואים, עד להשלמת תהליך חקיקת החוק. מתוך אותה הנחה, הפרקליטות אף ביקשה מבית המשפט המחוזי בצעד חריג, כי בית המשפט יימנע מפרסום פסקי דין בתביעות שכבר נידונו על שולחנו ואף התקבלה החלטה בעניינן.
הוי התמימות הקדושה. במבחן התוצאה, דווקא החלטה זו גרמה לפגיעה אנושה ביכולתה של המדינה לרשום את אדמותיה על שמה. החל מהפעלת הליך התביעות הנוגדות שנמשך עד שלהי 2011, בשילוב עם אפיק הפיצויים והסרת התביעות מצד הבדואים, רשמה מדינת ישראל רק כ-200,000 דונמים של קרקע על שמה. כ-50,000 דונמים מתוכם כתוצאה ישירה של 'התביעות הנוגדות', והשאר הודות להסכמות עם חלק מתובעי הבעלות שהבינו כי מוטב להם להסיר את התביעה הבלתי מבוססת, וליהנות מקבלת פיצויים.
אבל יתר תובעי הבעלות החליטו 'לשבת על הגדר' ולהמתין זמן נוסף, על מנת שיוכלו להתמקח ולהעלות את גובה הפיצויים. כך שבפועל, החלטת ההקפאה לא עודדה הליכי פשרה, אלא דווקא מוססה אותם – והבעיה נותרה בעינה.
"בנגב יבחן העם בישראל", קבע ראש הממשלה הראשון דוד בן גוריון, שירד בעצמו לגור בנגב. בנגב תיבחן גם ממשלת בנט, במימוש ההחלטה שקיבלה בשבוע שעבר. "תבחנו אותנו במעשים", ביקש ראש הממשלה בנט. מאיר דויטש מנסה להיות אופטימי: "אם התוכנית הממשלתית תיושם במלואה, על המקלות והגזרים שבה, היא תהווה סיכוי להצעדת הנגב לעתיד טוב יותר, ולהחזרת קרקעות לידי המדינה".